POR GILBERTO LOPES
El agotamiento de un orden internacional
Siempre que la paz ha sido el objetivo primordial de una potencia, o de un grupo de potencias, el sistema internacional ha estado a merced del miembro más feroz de la comunidad internacional, dijo el exsecretario de Estado norteamericano, Henry Kissinger, en su estudio sobre la restauración del orden internacional después de las guerras napoleónicas, en el primer cuarto del siglo XIX. El libro –Un mundo restaurado– fue publicado en 1964, poco antes de la guerra de Vietnam. Se refería a guerras pasadas, pero la de Vietnam dejó renovadas lecciones sobre los miembros más feroces de la comunidad internacional.
Aún más antiguas son las previsiones de un notable diplomático norteamericano, George Kennan, que Frank Costigliola, profesor de Historia del a Universidad de Connecticut, rescata en un artículo titulado “Kennan’s Warning on Ukraine”, publicado en enero pasado por la revista Foreign Affairs.
Kennan, exembajador en Rusia entre 1951 y 1952 (Unión Soviética entonces), contribuyó a establecer las bases de la política de contención en la época de la Guerra Fría en su artículo “The sources of Soviet conduct”, publicado en julio de 1947 también en Foreign Affairs (el artículo, considerado como uno de los más destacados publicados por la revista en su ya larga historia).
Cuando al entonces secretario de Estado (1949-53) Dean Acheson le sugirieron el nombre de Kennan para dirigir una oficina de planificación de políticas, indicando que un hombre como él sería ideal para el cargo, respondió: “¿Un hombre como Kennan? ¡No hay nadie como Kennan!”.
En unas notas sobre los que debían ser los objetivos de Estados Unidos respecto a Rusia, hechas en agosto de 1948 –recuerda Costigliola– Kennan afirma que los ucranianos rechazaban la dominación rusa, pero que sería fácil sacar conclusiones equivocadas de este hecho, como la de que Ucrania debía ser independiente (era entonces parte de la Unión Soviética) y concluía que los Estados Unidos no debería estimular esa separación.
En sus recomendaciones, decía que era imposible establecer una línea separando claramente Ucrania de Rusia, que ambas economías estaban profundamente vinculadas y que promover una Ucrania independiente “podría ser tan artificial y destructivo como un intento de separar el Corn Belt, incluyendo el área industrial de los grandes lagos, de la economía de los Estados Unidos”.
Una Ucrania independiente solo puede mantenerse por la fuerza y agregaba que aun un Estados Unidos triunfante en la Guerra Fría no debería tratar de imponer la independencia de Ucrania a una Rusia derrotada. Si se desatara un conflicto entre ambos por la independencia de Ucrania, Washington debería proponer un arreglo basado en una forma razonable de federalismo.
En 1997 –dice Castigliola en su artículo– Kennan se alarmó por la decisión de Washington de integrar a la OTAN la República Checa, Hungría y Polonia e iniciar una cooperación militar y naval con Ucrania.
“En ningún aspecto esa decisión parece más grave y llena de consecuencias fatídicas que en el caso de Ucrania”, advirtió Kennan.
Le escribió a Strobe Talbott, subsecretario de Estado en el gobierno de Clinton (94-2001), expresando su opinión. Talbott no le hizo caso. Estimaba que, dado el estado calamitoso de la economía rusa después de la desintegración de la Unión Soviética, el país estaba obligado a adaptarse a las exigencias de Occidente.
Opinión similar a la de Kennan fue expresada por Kissinger en su intervención del 23 de mayo del año pasado, en el Foro Económico de Davos, en Suiza, donde reiteró su convicción de que se debería buscar un acuerdo de paz en el conflicto de Ucrania que atendiera las demandas rusas de seguridad. Llevar la guerra más allá no sería ya algo sobre la libertad de Ucrania, sino una guerra contra la propia Rusia.
La estabilidad política de posguerra, había dicho Kissinger en su libro ya citado, no había sido el resultado de la búsqueda de la paz, sino de “una legitimidad generalmente aceptada”. Legitimidad que no debía confundirse con la justicia –advirtió–, que no significaba “más que un acuerdo internacional acerca de la naturaleza de los arreglos funcionales y acerca de los objetivos y métodos aceptables de la política exterior. Implica la aceptación del marco del orden internacional por todas las grandes potencias”. Por lo menos hasta el punto en que ningún Estado esté tan descontento con esa situación como para expresar su insatisfacción con “una política exterior revolucionaria”.
“Siempre que exista una potencia que considere opresivo el orden internacional, o la forma de su legitimación, sus relaciones con otras potencias serán revolucionarias. En tales casos no será el ajuste de las diferencias dentro de un sistema dado, sino el sistema mismo el que se ponga en tela de juicio”, agregó.
Algo que la invasión de Ucrania por Rusia hizo evidente, de acuerdo con las declaraciones del propio Vladimir Putin y de su canciller Serguei Lavrov.
Los objetivos de la guerra
Los objetivos de esa guerra son diversos. Y no siempre claros.
Los habitantes del Donbass están luchando por el derecho a vivir en su propia tierra, a hablar su lengua nativa (el ruso), aspiraciones que el régimen de Kiev trata de impedir, dijo Putin, en su discurso ante la Asamblea Federal, el 21 de febrero pasado.
Entre sus objetivos estaba la protección de esa población –que vivía en lo que calificaba como tierras históricas de Rusia–; garantizar la seguridad de su país y eliminar la amenaza que significaba el “régimen neonazi”, que había asumido el poder en Ucrania como consecuencia del golpe de Estado de 2014.
Desde su perspectiva, el escenario político en el que trataron de resolver, mediante negociaciones, estos problemas, ya no funcionaba. Durante largos siglos de colonialismo, Occidente se ocupó de dar órdenes y ejercer su hegemonía. Se acostumbró “a que se les permitiera hacer lo que quisieran”, dijo Putin.
Percibía que, con el fin de la Unión Soviética, Occidente comenzó a revisar el orden internacional establecido después de la Segunda Guerra Mundial y a construir un mundo regido por otras normas.
“Paso a paso revisaron el orden internacional existente, desmantelaron la seguridad y los sistemas de control armamentístico y llevaron a cabo una serie de guerras alrededor del mundo” con el único propósito de “desmantelar la arquitectura de las relaciones internacionales establecidas después de la Segunda Guerra Mundial”.
No se trataba solo del orden construido después de la Segunda Guerra Mundial, sino, sobre todo, de reglas no escritas, prácticas establecidas luego del resultado de la Guerra Fría, con la disolución de la URSS y el fin del socialismo en el este europeo, un escenario que Talbott había definido con crudeza.
En particular, la autorización del uso de la fuerza en las relaciones internacionales dejó, de hecho, de ser potestad exclusiva del Consejo de Seguridad de Naciones Unidos. Las guerras de Vietnam, Irak, Siria y Afganistán, son buenos ejemplos de esto. La de Ucrania también. Del mismo modo que la propia conformación del Consejo y sus reglas de funcionamiento –con el derecho a veto de los cinco miembros permanentes– ya no reflejan de la manera más adecuada las relaciones políticas en el escenario internacional.
Competición estratégica
“Remodelando el mundo” fue el título que el diario británico The Guardian –un periódico que, en mi opinión, se ha transformado en instrumento de la guerra– dio a su comentario sobre el discurso de Putin. Para la primera ministra italiana, Giorgia Meloni, el discurso fue una decepcionante propaganda. Para el presidente norteamericano, Joe Biden, dejó en evidencia que el mundo entero hacía frente al “desafío de la era”.
¿Qué desafío es ese? Estamos en el medio de una competición estratégica para definir el futuro orden internacional, se puede leer en Estrategia de Seguridad Nacional que la administración Biden divulgó en octubre del año pasado. Los Estados Unidos liderarán esos esfuerzos “con sus valores y trabajará con sus aliados y amigos, con aquellos que comparten nuestros intereses”. “No dejaremos nuestro futuro sujeto a los caprichos de quienes no comparten nuestra visión para un mundo libre, abierto, próspero y seguro”, dice el documento.
Ya había una referencia a las dimensiones de esa tarea en la ‘Orientación estratégica provisional de seguridad nacional’ publicada en marzo del 2021. Ahí se podía leer que “la defensa de la democracia no termina en nuestras fronteras. El autoritarismo está en marcha en todo el mundo y debemos unirnos a aliados y socios con visiones similares a las nuestras para revitalizar la democracia en todo el mundo”.
Esa visión sobre el papel de los Estados Unidos tiene raíces más antiguas, como destaca el profesor emérito de Relaciones Internacionales e Historia en la Boston University, Andrew J. Bacevich.
Bacevich piensa que Estados Unidos necesitaba abandonar la perspectiva de imponer al mundo su visión de libertad, democracia y derechos humanos, y vuelve su mirada a Kennan quien, ya en 1948, advertía contra los riesgos de esta tentación.
En un artículo publicado en la edición de marzo/abril de Foreign Affairs – The Reckoning That Wasn’t– Bacevich hace referencia a un “Report to the National Security Council”, de abril de 1950 –cuando la Guerra Fría comenzaba a conformar el escenario internacional en la segunda mitad del siglo pasado–, donde se decía que la ausencia de orden entre las naciones era cada vez menos tolerable. El documento sacaba la conclusión de que Estados Unidos tenía que asumir “la responsabilidad de imponer el orden y la justicia, mediante medios consistentes con los principios de libertad y democracia”.
Es este mundo el que voló por los aires cuando las tropas rusas cruzaron la frontera de Ucrania.
Rusia percibía que el objetivo de Occidente era terminar el trabajo iniciado en la Segunda Guerra Mundial –derrotar a la URSS– y que la Guerra Fría dejó inconcluso: terminar de desmembrar el país más extenso del mundo, que la había sobrevivido.
Para el canciller ruso, Sergei Lavrov, el objetivo de la “guerra híbrida” contra su país era no solo derrotar a Rusia, sino convertirla en un “país paria”. Como Hitler –diría– Estados Unidos tenta unir a los países europeos para la “solución final” contra Rusia.
Y añadió: “El nuevo concepto de nuestra política exterior es el de la necesidad de poner fin al monopolio de Occidente para determinar el marco de la vida internacional”.
¿Rusia tiene fuerza para eso?
El desafío está claro. Lo que cabe preguntar es si Rusia tiene fuerza para esto y si la opción militar elegida era la indicada para el logro de este objetivo.
El vínculo entre el desenlace de la guerra en Ucrania y los cambios en el orden internacional, la relación entre esos dos escenarios, necesita definiciones más detalladas que me parecen no existir todavía. Se puede intuir, pero cuesta ver los detalles.
Rusia está revisando sus obligaciones ante las organizaciones internacionales que perjudican sus intereses, dijo Lavrov. Pero eso es solo una parte –y quizás una parte menor– de esa tarea. El canciller ruso destacó la importancia de la renovada alianza con China, base de la concepción multipolar del mundo.
Es la misma opinión de la Cancillería china. En una conferencia de prensa celebrada en marzo, el marco de la primera sesión de la XIV Asamblea Popular Nacional en Beijing, el canciller Qin Gang estimó que, con los dos países trabajando juntos, “el mundo tendrá la fuerza motriz para la multipolaridad y la democracia en las relaciones internacionales y el equilibrio estratégico global estará mejor garantizado”.
Acusada por la subsecretaria de Estado, Wendy Sherman, de tratar de reescribir “el orden internacional basado en reglas”, el portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores chino, Wang Wenbin, respondió que era Estados Unidos el principal disruptor de ese orden. “Son los Estados Unidos y no China quien socava y pisotea las normas internacionales”. Wang citó los casos de Irak, Siria y Afganistán, así como la aplicación de sanciones contra otros países, como ejemplos de “una política de saqueos y explotación que crea división en todo el mundo”.
La guerra de Ucrania permite ver con claridad hasta donde los objetivos definidos por Putin pueden ser alcanzados: el control de los territorios de mayoría rusa; el fin de un régimen ucraniano, que Moscú considera ilegítimo; y garantías de seguridad, medidas que eviten la instalación de armas de la OTAN en las fronteras rusas.
Pero no se puede ver todavía, con la misma claridad, la relación del conflicto con el establecimiento de un nuevo orden internacional.
Quizás sea Washington quien lo intuya con mayor claridad, si consideramos los miles de millones invertidos en armar a Ucrania y los cambios tan profundos en las políticas de sus hoy aliados –Alemania y Japón–, entonces enemigos en la Segunda Guerra Mundial. Ambos han reformado su legislación –e inclusive su Constitución– para volver a armarse y a armar países en guerra, poniendo fin a restricciones existentes luego de su papel en el conflicto mundial del siglo pasado.
El objetivo es una derrota estratégica de Rusia, dijo Putin en su informe ante la Asamblea Federal, para lo cual ya habrían invertido 150 mil millones de dólares en apoyo a Ucrania. Una cifra que contrasta con los 60 mil millones destinados por los países del G-7 para apoyar a las naciones más desfavorecidas del mundo.
La militarización de la política internacional se expresa en el extraordinario presupuesto militar solicitado por Biden al Congreso el pasado 9 de marzo: 842 mil millones de dólares, cerca de cien mil millones más que el de 2021. Un gasto extraordinario, que supera el presupuesto militar de los nueve países que lo siguen. Un presupuesto que, probablemente, enfrentará la oposición republicana, mayoritaria en la Cámara de Representantes.
En la ‘Evaluación anual de amenazas de la comunidad de inteligencia de los Estados Unidos’, un documento divulgado el pasado 6 de febrero, se señala que las grandes potencias compiten para definir las reglas que se impondrán en el mundo en el futuro próximo: Estados Unidos y sus aliados, por un lado; China y Rusia, por otro. El escenario queda así definido, un cuadrilátero que enmarca la confrontación, sin que se vea todavía claramente definida sus reglas. Lo que despierta el temor de que se termine resolviéndola sin reglas…
En todo caso, la clave para el desenlace de esa lucha y la conformación de un nuevo orden internacional será la situación interna de cada país, en particular la relación entre Washington y Beijing, no de la guerra de Ucrania. Si podemos evitar que esa confrontación se defina en el terreno militar, ese futuro tendrá que reflejar los cambios en el peso de cada nación en el escenario mundial.
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