POR LILIANA ESTUPIÑÁN ACHURY*
Hace una década culminé mi doctorado en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas, con una tesis dedicada al tema de los desequilibrios territoriales vistos desde el nivel intermedio de gobierno.
Parte del ejercicio académico, además de los componentes comparados propios de una tesis doctoral, lo constituyó la revisión, en su perspectiva territorial, de cada uno de los planes de desarrollo impulsados en Colombia desde la Constitución Política de 1991.
En dicho ejercicio, pude observar los enfoques existentes alrededor del territorio y la autonomía, unos más centralistas que otros, unos más neoliberales, y de cara al mercado, que otros, unos arropados por la tecno burocracia, nuevos enfoques de la gobernanza, pero ausentes de derechos, y pocos, realmente pocos, los destinados a pensar el territorio en función de los derechos humanos, del Estado social de derecho, la paz, la autonomía, la equidad, la inclusión, el cambio climático, el pluralismo, la interculturalidad, la asimetría y la heterogeneidad territorial. Tremenda geografía del abandono que ha sido vista desde el centro, con todas las técnicas sofisticadas posibles y que, hasta ahora, no supera el eterno “apartheid”.
Una frase fue invocada en mi tesis doctoral en el capítulo correspondiente a los recursos, a esos que han sido recentralizados en las dos últimas décadas hasta el cansancio. Esos que partieron de una mirada de pacto federal, para terminar centralizados y dedicados, entre otros asuntos, a lo que denominan el gasto social. Sin duda, una fuente de votos inacabable para el líder político de turno. Equilibrar la figura presidencial con las otras ramas del poder público, ya es toda una osadía, equilibrar el Estado centro frente a los territorios, en un modelo unitario, así pose de descentralizado, más allá de una mirada periférica y de minoría de edad, también lo es.
La frase que invoqué, en el texto doctoral, es del actual director del Departamento Nacional de Planeación: Jorge Iván González: “La descentralización fiscal se ha agotado en dos sentidos. Primero, porque por esta vía ya no se consiguen más logros significativos. Y segundo, porque coloca el equilibrio contable en un lugar privilegiado, restándole importancia al desarrollo económico regional”. Frente a la primera idea, considero que la descentralización fiscal debe barajarse de nuevo, así como la política y la administrativa. Se debe superar la lectura meramente técnica de verla como una simple transferencia de menguados recursos y de competencias a unas entidades territoriales que poco margen de autonomía tienen para desarrollar su cometido constitucional o legal. Así las cosas, la fórmula fiscal tendrá que revisarse en consonancia con la equidad tan invocada en el proyecto del Plan de Desarrollo 2022-2026 del Gobierno Petro.
El segundo punto de la frase hace referencia al tema del desarrollo económico regional, en otras palabras, la descentralización de las oportunidades, eso sí, vista nuevamente desde la equidad y la inclusión. Una apuesta que está presente en el proyecto del Plan titulado: Colombia, potencia mundial de la vida. Un plan que respira territorio y agua por doquier, naturaleza, “buen vivir” e inclusión, más no propiamente descentralización, esta es una tarea pendiente que, por fortuna, estará en cabeza de la Misión de Descentralización integrada por varios actores que gestionan la política pública y su ejecución en los territorios. Una construcción de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo.
El territorio aparece transversalizado en los diversos ejes del documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, los títulos hablan: (i) Ordenamiento del territorio alrededor del agua (ii) Seguridad humana y justicia social (iii) Derecho humano a la alimentación (iv) Transformación productiva, internacionalización y acción climática, y (v) Convergencia regional. Todos a su vez leídos en clave de paz total, identificación de actores diferenciales para el cambio (mujeres, niños, niñas y adolescentes, grupos y comunidades étnicas, comunidad LGTBI, personas con discapacidad, campesinado y víctimas), y estabilidad macroeconómica. La compasión brota del texto, en un Estado que ha legislado más a favor de los/as de siempre.
Un texto complejo, elaborado más allá de los gurús de la planeación y, a partir de la interrelación con las regiones y a la que he denominado en diversas oportunidades: la geografía del abandono, muy a propósito de la descentralización “Andina” que cunde en Colombia y aún en las mismas montañas y las propias ciudades capitales deja mucho que desear, en materia de derechos. Según el mismo Departamento Nacional de Planeación, el documento en mención es producto de un diálogo nacional en el que participaron más de 250.000 personas a lo largo y ancho del territorio. Más de 89.788 propuestas y 51 diálogos regionales vinculantes.
Además de asumir los compromisos territoriales del Acuerdo de Paz de 2016, en materia de reforma rural integral, catastro multipropósito y todos los demás que se requieran o que surjan durante el proceso de la “Paz Total”, elabora un capítulo concreto sobre la convergencia regional dedicado a los temas: (i) aprovechamiento de la ciudad construida, participativo e incluyente, para el fortalecimiento de los vínculos intraurbanos, (ii) Modelos de desarrollo supramunicipales para el fortalecimiento de vínculos urbano-rurales y la integración de territorios, (iii) Territorios más humanos: hábitat integral, (iv) Reestructuración y desarrollo de sistemas nacionales y regionales de productividad, competitividad e innovación, (v) Fortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza de la ciudadanía y el fortalecimiento del vínculo Estado-ciudadanía, (vi) Dispositivos democráticos de participación: política de diálogo permanente con decisiones desde y para el territorio, (vii) Reivindicación de los derechos de los grupos más afectados, e integración de personas que dejan las armas para reconstruir el tejido social, (viii) Fortalecimiento de vínculos con la población colombiana en el exterior e inclusión y protección de población migrante.
En general, una apuesta más en clave de Estado centro y de coordinación. Al parecer, la casa se debe intervenir de forma inicial desde el centro y la descentralización, entonces, vista desde la primera arista de la frase invocada y hoy complementada por el componente orgánico y más normativas, esto es competencias, recursos, arquitectura institucional, Estado abierto, descentralización y territorios ancestrales, entre otros asuntos, queda en buena parte cifrada en la Misión de la Descentralización, creada por el Decreto 1665 de 2021, cuya función principal es “la de elaborar los estudios técnicos e insumos en materia de descentralización que permitan evaluar el modelo actual y presentar iniciativas constitucionales y legislativas”. Una tarea que irá más allá del lánguido papel de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), creada en el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial (LOOT) de Colombia o Ley 1454 de 2011. Una apuesta que debe reconocer que los temas del territorio van más allá de lo técnico y que también están irradiados del componente político o de la distribución del poder en el territorio.
A 30 años de la Constitución Política de 1991, muchas tareas están pendientes en materia de descentralización y de autonomía, aún bajo el limitado contexto del Estado unitario, un modelo que ha sido la constante en materia de organización territorial para Colombia. Que el Plan y la Misión, con su integración técnica y política se constituyan en el escenario de base para el impulso de una nueva fase de dignificación y de construcción del Estado de derecho en los territorios. Sin duda, el Plan deja abierta una gran ventana para desarrollar los principios territoriales consagrados en la Constitución y los que se han venido sumando a lo largo de los últimos treinta años; algunas reformas estructurales y constitucionales se tendrán que hacer, como la revisión de la bolsa del Sistema General de Participaciones y los porcentajes de distribución, otras en el mundo orgánico y muchas más para hacer de los territorios escenarios de protección de los derechos humanos y la paz.
*Doctora en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas y abogada constitucionalista. Fundadora y coordinadora de la Red de Constitucionalismo Crítico de América Latina (REDCCAL) e integrante de Defendamos la Paz Colombia. Académica y consultora.
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